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司法院釋字第743號【徵收之捷運用地得否用於聯合開發案】解釋 建構行政、監察與司法三權新關係

  • 日期:106-02-02

司法院大法官會議於105年12月30日,就監察院聲請統一解釋 【徵收之捷運用地得否用於聯合開發案】作成釋字第743號解釋,主管機關依大眾捷運法第6條規定,所徵收大眾捷運系統需用之土地,不得用於同一計畫中依同法第7條第1項規定核定辦理之聯合開發;另依大眾捷運法第6條徵收之土地,應有法律明確規定得將之移轉予第三人所有,主管機關始得為之,以符憲法保障人民財產權之意旨。

司法院大法官會議該項解釋,係針對臺北市政府捷運工程局辦理「臺北都會區大眾捷運系統新店線新店機廠聯合開發(美河市)案」(下稱美河市聯合開發案),如經確定終局裁判,而其適用法令有疑義所表示之見解,經解釋為違背法令之本旨時,是號解釋自得據為再審或非常上訴之理由。更重要的是,說明監察院聲請統一解釋受理之理由,在於監察院與行政院各就屬其職權行使相關事項之大眾捷運法第6條與第7條第1項得否併用?依該第6條徵收之土地,得否以聯合開發方式移轉為私人所有?就適用同一法律,顯然發生見解歧異,核與司法院大法官審理案件法第7條第1項第1款規定之受理要件相符,應予受理。是以,司法院釋字第743號建構了行政、監察與司法三權的新關係。
司法院釋字第743號之聲請,係緣於監察院調查美河市聯合開發案認為:(一)主管機關併行適用大眾捷運法第6條與第7條第1項之規定,及將「一般徵收」之土地以聯合開發模式興建住、商、辦大樓,並透過權益分配移轉私人所有,違背第6條與第7條第1項不得併行之立法設計,未落實依法行政原則;(二) 大眾捷運法並未明文規定得以「一般徵收」方式徵收人民土地,之後再透過「聯合開發權益分配」模式,將土地移轉為私有,有違重要事項應由「法律」明定之原則,提案糾正臺北市政府,並要求行政院轉飭所屬確實檢討改善。其後,大眾捷運法之中央主管機關交通部查復:「雙軌併行一般徵收與聯合開發並無不法」;核准土地徵收之機關內政部則認為:「以一般徵收取得之聯合開發土地移轉予私人所有,並無疑義」;行政院則函復:「其與交通部及內政部分別按其權責之研處『並無不同意見』」。
因此,大法官認為,監察院與行政院各就屬其職權行使相關事項之大眾捷運法第6條與第7條第1項得否併用,及依同法第6條「一般徵收」人民土地,得否將之以「聯合開發權益分配」模式移轉為私有,顯然發生見解歧異,與司法院大法官審理案件法第7條第1項第1款規定之受理要件相符,對於監察院聲請統一解釋應予受理。
換言之,司法院釋字第743號解釋所建構行政、監察與司法三權之新關係,正如羅昌發大法官協同意見書所言,「憲法及相關法律既未設計糾正案『促其注意改善』之應有法律效果,導致行政院及所屬機關可能『擇善固執(或固執成見)』,而未正面回應監察院之糾正,而如監察院與行政院間之爭議又係純粹屬於法律解釋與適用問題(而非政策問題或事實問題),則在符合…法規定之前提下,由大法官針對該法律問題,以憲法高度為統一解釋,釐清法律之正確解釋與適用,以實踐司法作為國家機關間法律爭議最終裁判者之功能。」「司法院在監察院未能貫徹其糾正權之情形下,受理其統一解釋之聲請,實質上係由司法院大法官透過行使統一解釋之職權,間接參與監察院個案糾正權之行使(於統一解釋係有利於監察院之情形)或間接協助行政院確認其不從監察院個案糾正之正當性(於統一解釋係有利於行政院之情形)。此應為本件統一解釋所建構之行政、監察、司法三權之新關係」,呼應監察院聲請解釋之合憲性,並符合權力分立原則。
監察院是「國家人權院」,除職司整飭官箴、澄清吏治外,對於保障人民基本人權,向來不遺餘力。故於調查美河市聯合開發案,發現:(一)臺北市政府創設「捷運工程用地徵收與聯合開發協議併行」(即所謂雙軌併行)方式,即先以核定徵收計畫書所載興辦公共事業為由(徵收原因:大眾捷運系統新店線工程,興辦事業之性質:交通事業),依行為時大眾捷運法第6條規定公告徵收人民私有土地(新店市大坪林段七張小段OO地號等239筆土地,面積90,521m2),再假藉該法第7條規定辦理美河市聯合開發案,致人民被強制徵收之土地遭以聯合開發模式交由投資人興建住、商、辦大樓出售他人(計16棟共2,220戶),違反並扭曲該法第6條及第7條分立不得併行之規定及立法設計,且背離該法第7條第3項前段所定聯合開發應優先採市地重劃、區段徵收或協議方式辦理,以達其公私合作共享開發利益之立法意旨,違反憲法第15條保障人民財產權之意旨;又臺北市政府未將聯合開發基地內屬「捷運設施用地」之部分區隔,卻併同移轉為公私共有,亦有違土地法第14條第1項第5款「公共交通道路」不得為私有之規定。按本調查案聯合開發基地約9.25公頃,其中85.41%土地係以強制徵收取得,然開發後竟將全基地持分51.12%之土地隨同地上建物移轉登記為私有;又臺北市政府於徵收土地後,連同原公有土地已擁有高達99.35%之聯合開發基地面積,竟與僅擁有0.65%基地面積之投資人,簽訂聯合開發投資契約,此均有違財產權保障及比例原則。(二)本案攸關人民財產權之保障及國家法制之健全,惟臺北市政府、內政部、交通部乃至行政院卻堅持主張本案並無侵犯人民財產權及適法性疑義,調查委員於完成調查報告後,乃提案聲請司法院大法官統一解釋,並經監察院103年7月8日第4屆第73次會議通過後,函請司法院依法解釋。