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監察院呼籲關心又偏又遠小校林立的偏鄉教育出現代理老師多過正式老師,並且身兼多職,無法落實專長授課的困境以及偏鄉弱勢學生的受教權益。

  • 日期:111-12-20

監察委員:王美玉、鴻義章

【偏鄉教育現狀─小校林立】
監察委員王美玉、鴻義章指出,我國國民教育仍苦於少子化衝擊,加上國教政策必須保障學生受教權,偏遠教育呈現「小校林立」的發展態勢,目前偏遠地區中小學計有1,206校,高達整體學校的31.13%,且近半數之偏遠地區學校,學生人數僅50人以下,逾八成三之偏遠學校班級數為6班以下,偏遠地區學校不僅數量多且普遍偏小。尤其臺東縣,有七成七學校被認定為偏遠、八成五學校是原住民重點學校,代理教師明顯增加,未具合格教師資格約占五成,影響偏遠地區學生受教權,教育部和臺東縣政府應積極謀求改善,以解決弱勢學童的教學品質與受教權。
 
【監察院傾聽偏鄉老師的心聲】
針對審計部指出臺東縣學校有高達七成五為偏遠地區學校,又部分偏遠地區學校之正式教師竟少於代理教師,以及臺東縣未具教師資格之代理教師多數集中服務於偏遠地區學校、依法應聘用之專業輔導人員有招募困難種種情形,監察委員王美玉、鴻義章調查臺東縣偏鄉教育師資人力不足,已提出調查報告並經監察院教育及文化委員會111年12月15日審查通過。
 
【臺東縣又偏遠,也多原住民重點學校,更需關注】
2位委員指出,依據教育部統計各縣市偏遠地區學校校數占該縣市總學校比率,前五名縣市依序為臺東縣(74.19%)、花蓮縣(62.04%)、嘉義縣(61.39%)、南投縣(59.34%)、雲林縣(58.71%);臺東縣的學校高達74.19%為偏遠,偏遠地區學校占全縣比率為全國最高。另依111學年度認定,臺東縣原住民重點學校共93所,占該縣學校八成五。監委為深入瞭解問題,實地走訪臺東縣太麻里鄉、蘭嶼鄉偏鄉學校並訪談當地代理教師。
 
【偏鄉教育專法上路後,代理教師不減反增】
調查發現,教育部每年投入可觀經費補助地方政府增置偏遠地區學校教師。但實務上,學校為避免因少子化衝擊超額或資遣教師,對於員額控管趨向嚴格,也未必將增置員額納入編制,影響所及,代理教師人數居高不下。臺東縣方面,偏鄉學校代理教師比率,106至110學年度國中由13%升至30%、國小由17%升至28%,明顯攀升。蘭嶼鄉學校受訪教師說到:「這幾年有感受到編制改變,但少子化衝擊還是大,編制提升的力道還追不上。」

為何偏鄉代理教師不減反增?臺東縣政府教育處林政宏處長表示,教育部補助地方政府增置合理教師員額之經費,是以每名正式教師補助70萬元、代理教師65萬元計算,沒有考慮到教師依學歷敘薪、薪資隨年資調整以及兼任職務另有加給的問題,所以補助金額不符實際需求。另外,教育部補充合理員額係浮動員額,學校因此不敢開正式缺,加上教育部的計畫規定,欲將增置員額納入編制,需要全校學生31人以上,對於小型學校現場產生困擾,因此建議教育部可考慮調整相關規定。

監委說,國家想實踐偏鄉教育專法的理想,須仰賴中央與地方政府加強合作、共同解決問題,而上述便是一例;否則,中央補助了那麼多錢,增置的員額依舊進不到偏遠地區學校編制裡,偏鄉長期以來面臨的師資不穩定、不合格師資比率偏高等問題,仍無法有效改善。
 
【蹲在別人家外,追著訊號上課的孩子】
偏鄉教育專法第9條規定主管機關應建設學校數位基礎設施。但今(111)年5月疫情期間,卻有媒體報導蘭嶼學生在家上數位課程卻需要「蹲坐別人家外、追著訊號上課」。此次監察院調查向臺東縣政府與當地學校求證,證實臺東縣因地形狹長且有綠島、蘭嶼兩個離島地區,部分地區(如朗島部落)之訊號品質仍需要改善。

此外,偏遠地區專業輔導人員、原住民重點學校族籍教師……等各類專業資格人力,在偏鄉教育專法與原住民族教育法中均定有聘任目標數,目的是要提升偏鄉教育品質,但實務現場卻恐因誘因及配套措施不足,聘用情形極不理想。

在在均顯示,偏遠地區教育事務,目前已有法制,可是下授至地方政府與學校執行時,部分事項猶未能因應落實,實美中不足。
 
【協助代理教師,職前教育補助看得到、吃不到】
監察院調查發現,臺東縣偏遠地區學校現職代理教師未具合格教師資格者,占比仍高約50%。雖然111學年度臺東縣透過正式教師甄試、公費生分發等手段,增補國中正式教師22人、國小正式教師75人,增補正式教師幅度為近年最多,可稍微緩解代理教師占比過高的問題。

但監察委員表示,偏鄉教育問題並非一日之寒,短期內偏遠地區教育事務仍相當程度仰賴代理教師承擔,對於本案調查發現偏遠地區學校代理教師未享有一年完整聘期、實際辦理行政業務卻無行政加給、部分未具合格教師證者無法適用偏遠地區學校教育發展條例第8條規定參加全額補助的師資職前教育課程……等等問題,基於保障學生受教權益的立場,各級政府均應思考,如何對於優秀適任的現職代理教師提供妥適輔導。
 
【偏鄉教師非專長授課現象普遍,有老師一人要教4科】
教育部推動「教學正常化政策」指出,學校教師應以專長授課為原則。但偏遠地區學校普遍規模偏小,國中方面,小則僅有3個班級(七到九年級各1班),設置教師6至9名,在十二年國民基本教育課程綱要之課程規劃架構下,部定課程分為八大學習領域,整體再細分為國語文、本土語文/臺灣手語、英語、數學、歷史、地理、體育……等20餘科目,在分科教學型態下,學校裡的教師人數仍遠遠無法涵蓋所有課程科目,而產生「教師非專長授課」,有老師一人要教4個科目。

臺東縣教育處林政宏處長向監察院表示,目前臺東縣三班型國中有7校,5年內將超過一半,三班型國中將會非常普遍。顯示,偏遠地區國中規模日益趨小,非專長授課現象極可能隨之攀升,偏遠地區教育品質有隱憂。

監察院實際訪問臺東縣偏遠地區國中教師,他們表示偏遠地區國中教師配課情形普遍,且並非合理;蘭嶼鄉的受訪教師說:「在偏鄉教師的基本授課時數問題上,主要是科目多、跨年級,又有共備與跨領域的負擔,不是一般地區學校教師可以想像的;以主任6節課而言,竟包括4科目。」

監察委員認為,目前的偏鄉教育專法,針對偏遠地區學校之行政組織、設備設施、教師協助與激勵方式、教師穩定機制等各面向,其實皆有相關規定與設計,但問題出在「執行面」。

舉例來說,政府已定有「薦送帶職帶薪出國進修」、「補助教師於寒暑假期間參訪國內外同級學校」等措施,來鼓勵、吸引教師自願赴偏遠地區服務,但因為執行經費須由地方政府補助,在財力等級落後、偏鄉學校多的縣市,根本難以負擔,因此迄今還沒有任何補助案例。
 
王美玉、鴻義章委員最後呼籲,「教育機會平等」是國民教育的核心價值;國際上,有兒童權利公約規定:「國家應確認兒童有接受教育之權利,並使此項權利能於機會平等基礎上逐步實現。」我國憲法、教育基本法亦規定,國家對於交通、文化、生活機能、數位環境、社會經濟等條件相對不利的偏遠地區教育,應加強保障、扶助。偏遠地區學校教育發展條例的立法,得來不易,徒法不足以自行,執政者對於偏鄉教育的特殊性與主體性應具高度意識,方能期待此部專法的理想及美意能夠發揮,保障偏鄉學子的公平受教權益。