監察委員：林盛豐、蘇麗瓊
臺北市政府於110年11月1日公告核定「修訂臺北市松山區西松段三小段156地號（即京華城購物中心原址，面積16,485㎡）第三種商業區（特）土地使用分區管制規定細部計畫案」，在欠缺法令依據之下，逕自創設所謂「韌性城市貢獻」、「智慧城市貢獻」及「宜居城市貢獻」等獎勵項目，給予按「第三種商業區」之基準容積率（上限為560％）外加最高20％之容積獎勵，換算給予獎勵之「容積樓地板面積」高達18,463.2㎡（16,485㎡×560％×20％），約5,585坪（如另加計按之後建築執照實設總樓地板面積比例推算之免計容積部分，則可增加之樓地板面積合計恐高達約10,265坪），不僅逾越（牴觸）上位法規「臺北市土地使用分區管制自治條例」第25條與內政部訂定「都市計畫細部計畫審議原則」第8點之容積率上限規定，且給予之容積獎勵額度與申請人貢獻（負擔）程度之間亦屬失衡，難認有該府宣稱之所謂「對價性」，足見本件容積獎勵細部計畫修訂案之規劃提案、審議及核定過程，均有重大違失。監察院內政及族群委員會於113年1月16日通過監察委員林盛豐、蘇麗瓊所提出之調查報告，並決議糾正臺北市政府及所屬都委會與都發局。
（背景）本案緣自京華城購物中心原址是在80年間基於開發許可及土地變更回饋精神，以捐地三成等附帶條件，由「第三種工業區（工三）」變更為「第三種商業區（商三）」（80年公布之都市計畫書，記載捐地後所餘七成「商三」土地之容積率是按該計畫書附件之「面積比較表」所載560％計算，並未記載按392％計算；392％是把捐出的公園、廣場納回分母計算的「粗容積」），並獲120,284.39㎡「允建樓地板面積保障」（以捐地後所餘七成「商三」土地為分母，換算容積率為646％；當時主要是考量本案土地於80年「工三」變更為「商三」前，已申請允建樓地板面積為120,284.39㎡之工業大樓建築執照（註1），並於90年間完成「實設容積樓地板面積」高達111,919.11㎡之購物中心（換算實設容積率為678.91％）。但是臺北市政府（都發局）之後卻一再曲解其捐地後所餘七成之「商三」土地容積率為392％，經過監察院於105年1月7日糾正及106年6月8日質問後，臺北市政府已於107年1月18日公告細部計畫修訂案，釐清並認可容積率確實為560％（同時刪除「允建樓地板面積保障」），此部分確已無疑議（註2）。
監察委員林盛豐、蘇麗瓊調查發現，依臺北市政府、內政部及監察院諮詢專家學之見解，前述「允建樓地板面積保障」（換算容積率為646％），本質僅屬一次性保障，亦即京華城購物中心原址重（新）建時，不能再次適用該「允建樓地板面積保障」，而須回歸適用「商三」法定基準容積率上限之560％。但京華城公司卻向臺北市政府爭取再次適用此一「允建樓地板面積保障」以進行重（新）建（京華城購物中心實際於110年拆除），之後遭臺北市政府駁回。京華城公司如堅持上述主張，自應提起行政救濟，而不應以法外創設（無法令依據）容積獎勵的方式來爭取。事實上，京華城公司確實也在107年間提起行政訴訟，主張再次適用「允建樓地板面積保障」，但該公司卻在臺北高等行政法院109年7月16判決（法院也認為僅是一次性保障（註3）駁回訴訟（京華城公司敗訴）前的109年7月3日，另再循都市計畫法第24條規定自提細部計畫修訂案，用以爭取本案560％×20％容積獎勵；而臺北市政府竟然也配合受理，既無視本案容積獎勵法令依據之適宜性（詳後述），也未先審核此一容積獎勵的單一基地人民自提細部計畫修訂案之提出，究竟是如何符合都市計畫法第24條所定「配合當地分區發展計畫」的先決要件，顯有不當。
監察委員進一步指出，「臺北市土地使用分區管制自治條例」已明定，「第三種商業區」除循該自治條例第11章「綜合設計放寬與容積獎勵規定」申請而得核給容積獎勵之外，均應受該自治條例第25條所定「第三種商業區」容積率不得超過560％的限制；又內政部訂定的「都市計畫細部計畫審議原則」第8點也特別規定，細部計畫內住宅區及商業區的容積率不得逾越都市計畫法省（市）施行細則或土地使用分區管制規則之規定。但本案容積獎勵，既不循上述自治條例第11章之容積獎勵專章申請；也缺乏其他法令依據；而臺北市都委會竟然僅基於「公益性」與「對價性」的考量；且無視本案不是都市更新案件，與都市更新性質也不同，就逕行參採都市更新建築容積獎勵辦法所定的「綠建築」、「智慧建築」、「耐震設計標章」等獎勵規定，法外創設所謂「韌性城市貢獻」、「智慧城市貢獻」及「宜居城市貢獻」等獎勵項目，給予按「第三種商業區」之基準容積率（上限為560％）外加最高20％的容積獎勵，換算獎勵「容積樓地板面積」高達5,585坪（如另加計之後建築執照的免計容積部分，樓地板面積合計恐高達約10,265坪），該容積獎勵明顯逾越（牴觸）細部計畫上位法規，確有重大違失（註4）。
監察委員再強調，當初臺北市都委會及該會專案小組等相關會議審議（研議）本案容積獎勵時，即有多位出席委員、專家學者乃至臺北市政府法務局人員，提出本案容積獎勵適法性及缺乏法令依據之質疑。另外，監察院於調查過程也詢問內政部（都市計畫法中央主管機關）相關人員表示：容積獎勵按理說都要由法律來明定；本案建築基地允應依上開自治條例11章規定申請容積獎勵；本案於細部計畫書創設容積獎勵規定與該自治條例規定未符。監察院諮詢專家學者也同樣表示：本案容積獎勵缺乏法令依據；未符法律保留之重要性保留原則；逾越（牴觸）細部計畫上位法規。可見本案容積獎勵確有違失。
此外，本案除有上述法令依據不足並逾越（牴觸）上位法規的違失外，對於申請人之貢獻（負擔）程度（如附圖）與其因上開容積獎勵所獲得高達5,585坪「容積樓地板面積」（如另加計之後建築執照的免計容積部分，樓地板面積合計恐高達約10,265坪），二者之間也明顯失衡，實在令人難以認同本案有臺北市政府宣稱的所謂「對價性」，但是臺北市政府及所屬都委會卻疏未於審議過程確實評估，並據以詳載於都市計畫說明書，就草率核給本案容積獎勵，也有明顯疏失。
監察委員最後補充說明，臺北市政府人員到監察院接受詢問已表示：本案是先經臺北市都委會審議程序審議通過，以參採「都市更新建築容積獎勵辦法」，創設所謂「韌性城市貢獻」等三項獎勵項目，據以核給20％容積獎勵；臺北市政府往後必需要檢討，一定要有一個通案的原則，以利往後的審查等語。
註1：按「工三」容積率上限為300％，之所得申請120,284.39㎡之工業大樓建築執照，係因當時有申請相關容積獎勵之故。
註2：請參閱監察院（105年糾正案文）、臺北市都發局（107年都市計畫書）網站相關資料。
註3：109年7月16日臺北高等行政法院107年度訴字第1206號判決已詳為論述「允建樓地板面積保障」僅為一次性保障，不能再次適用，主要論點是京華城購物中心已於90年間興建完成並營運，其「允建樓地板面積保障」所欲保障之權益當認已獲實現……(請參閱上開判決書及監察院糾正案文)。又本案容積獎勵案於後續經臺北市政府110年11月1日公告核定確定後，京華城公司就在111年7月19日撤回其已上訴最高行政法院的「允建樓地板面積保障」上訴案。
註4：本件容積獎勵的人民自提細部計畫修訂案，經臺北市政府於110年11月1日公告核定後，臺北市都發局之後也已依該容積獎勵內容，於111年10月18日核發建築執照，預定興建1幢4棟地上19層地下7層，共26層253戶；基地面積16,485㎡；總樓地板面積254,527.43㎡。